Inštitút finančnej politiky 07/2005: Možnosti znižovania odvodov na Slovensku
Na verejnosti sa veľa diskutuje o možnom znižovaní odvodov. Táto analýza prináša viaceré aspekty takéhoto kroku. Dôraz je pritom kladený tak na dopytové ako aj na ponukové efekty. Ambíciou materiálu je predovšetkým obohatenie súčasných odborných diskusií v snahe nájsť optimálny systém pri zabezpečení troch čiastočne protichodných cieľov: zabezpečiť adekvátnu pomoc pre ľudí v núdzi, zvýšiť motiváciu ľudí zlepšiť si svoju situáciu prácou, znížiť deficit verejných financií na dlhodobo udržateľnú úroveň. Za hlavné závery možno považovať: plošné zníženie odvodov o niekoľko percentuálnych bodov sa javí ako nie veľmi efektívny nástroj zvyšovania zamestnanosti; skôr treba zvýšiť motiváciu nízkopríjmových skupín zamestnať sa; v súčasnosti sú aj ďalšie priority (napr. zníženie deficitu alebo lisabonská stratégia), ktoré môžu byť dôležitejšie ako symbolické znižovanie odvodov; odstránenie všetkých deformácií a výraznejšie zníženie odvodov žiada systémovú zmenu, ktorá však prináša aj svoje riziká.
Stiahnite si tento dokument (Adobe PDF) http://www.oldweb-sulik.sk/media/odvody(analyza.pdf
Komentár k materiálu IFP 07/2005
V júli 2005 vydal Inštitút finančnej politiky patriaci pod Ministerstvo financií SR materiál s názvom: „Možnosti znižovania odvodov na Slovensku“. Jeho autor, riaditeľ Inštitútu Ľudovít Ódor, v ňom dospel k trom centrálnym záverom:
1. plošné zníženie odvodov o niekoľko percentuálnych bodov sa nejaví ako efektívny nástroj na zvýšenie zamestnanosti,
2. treba zvýšiť motiváciu nízkopríjmových skupín,
3. odstránenie všetkých deformácií a výrazne zníženie odvodov žiada systémovú zmenu.
Inými slovami: súčasná situácia nevyhovuje a bez zásadnej zmeny systému ju nezlepšíme.
Autor zároveň nepredkladá ucelené riešenie (uvádza však niektoré smerovania systému), na čo aj upozorňuje. Ambíciou materiálu je prispieť k obohateniu diskusie. Ja osobne tento materiál vítam, rád by som vyzdvihol jeho miestami až prekvapujúcu precíznosť. Celkový záver pre mňa osobne je ten, že Odvodovému bonusu a Redistribučnému odvodu (OBaRO) sa nevyhneme.
Následne uvádzam niekoľko vybraných pripomienok, bez nároku na úplnosť.
str. 5, otázka č. 1:
Je celkové daňovo-odvodové zaťaženie na Slovensku vysoké?
Autor dochádza k záveru, že nie je. Čisto z makroekonomického pohľadu, kedy sa meria len výnos daní a odvodov oproti HDP, ale neskúma sa ich štruktúra a už vôbec nie vplyvy na jednotlivca, môže byť tento záver správny, zároveň je však povrchný.
Slovensko má nízke daňovo-odvodové zaťaženie, lebo:
1. výnimočne nízka daň kompenzuje výnimočne vysoké odvody,
2. odvody majú svoj strop, čo síce znižuje celkové odvodové zaťaženie (v priemere pre všetky subjekty), ale nijak nerieši vysoké odvodové zaťaženie nízkych príjmových skupín, a práve tam je problém,
3. odvodový systém je deravý ako „švajčiarsky syr“ a subjekty sa masívne vyhýbajú plateniu odvodov. Paradox je, že neplatenie odvodov sa v porovnaní s HDP javí ako výhoda, ale to tak jednoducho nie je.
4. charakter odvodov sa zmenil (II. pilier vypadol), ako tvrdí aj autor, a preto sa už do odvodového zaťaženia nerátajú. To síce vylepší štatistiku OECD, ale nič nemení na skutočnosti, že aj keď odvody obsahujú zásluhovosť, sú vynútené a ľudia ich neradi platia.
Celkovo konštatujem, že po prvé porovnávať čisto výnos daní a odvodov oproti HDP je irelevantné. Po druhé o zníženie ide až v druhom rade. Podstatná je zmena systému a odstránenie systémových nedostatkov, k čomu dospel aj autor.
str. 6, otázka č. 2:
Je pracovná sila na Slovensku drahá?
Absolútne náklady na prácu sú nízke (len cca 500 EUR, okolité krajiny majú viac ako 700 EUR). Takéto porovnanie je postačujúce len pre zahraničných investorov, ktorí majú na Slovensku výrobu, ale nie odbytový trh. Pre dovozcov a hlavne výrobcov, ktorí predávajú svoje produkty na Slovensku, hrá rolu, či z mesačných nákladov na prácu zostane zamestnancovi 70% alebo 50%.
str. 7, otázka č. 3:
Sú ľudia motivovaní pracovať?
Dostávame sa k podstate veci. Pomerne náročné čítanie o daňovom kline a jeho príjmovej elasticite, METR (marginálna efektívna daňová sadzba) a NRR (čistá miera náhrady) končí nasledovným záverom: Ľuďom s nízkymi príjmami sa na Slovensku pracovať neoplatí. Výsledok analytického bádania potvrdzuje aj fakt, že 2/3 nezamestnaných nemá žiadne alebo len základné vzdelanie a že práve takíto ľudia, pokiaľ pracujú, zarábajú najmenej.
Aké je riešenie? Dnešný systém zaťažuje práve nízke mzdy odvodmi v plnej výške (na rozdiel od vysokých miezd, ktoré kvôli stropu vymeriavacieho základu sú zaťažené relatívne menej) a my potrebujeme presný opak: súbeh sociálnej dávky a mzdy. A nie len nejaké parciálne riešenie ako napr. aktivačný príspevok, ale komplexné riešenie platné pre všetky prípady, spojité, bez skokov, či diskrétnych bodov a bez vytl84ac9ch efektov. Inak nám ani METR ani NRR nepomôže.
str. 12, otázka č. 4:
Je systém sociálneho poistenia udržateľný?
A ďalšia podstatná otázka. Plne sa stotožňujem s odpoveďou autora, že I. pilier udržateľný nie je. Takže je síce pekné, čo všetko pán minister Kaník v I. pilieri nasľuboval, nebude to možné dodržať. Potom sa samozrejme netreba čudovať, keď ľudia žiadnej sľubovanej zásluhovosti neveria. Systém je jednoznačne neudržateľný a nie len preto ho treba zásadne zmeniť. OBaRO je fiskálne neutrálny, podrobnejšie prepočty sú v knihe „Redistribučný odvod a odvodový bonus“ (na str. 37). V tomto kontexte sa „háčik“ uvedený v materiále na strane 14 javí priam ako nepodstatný. Tí, čo ostali v I. pilieri platia spolu 22,75% a dostanú 100% dôchodku, tí čo neostali, platia 13,75% (čiže 60,4% z 22,75%), ale dostanú len 50%. Toľko na tému spravodlivosť.
str. 14, otázka č. 5:
Sú dane a odvody efektívne vyberané?
Autor požaduje zvýšiť úspešnosť výberu odvodov na úroveň úspešnosti výberu daní. Táto požiadavka mi je vyslovene sympatická, lebo OBaRO predpokladá výber odvodov cez daňové úrady. Aj ďalšie požiadavky autora OBaRO automaticky spĺňa:
– zjednocuje základy pre daň a odvod (a zároveň zjednocuje hrubú mzdu a mzdový náklad)
– ruší „bulharskú konštantu“ (pre výpočet odvodov SZČO)
– rieši dnešný problém, že zdanené nie sú ani odvody ani benefity – OBaRO zdaňuje odvody
str. 16, otázka č. 6:
Ako odstrániť deformácie zo systému?
Autor identifikoval niekoľko podstatných deformácií, rád by som upozornil, že výpočet nie je úplný. Ďalšie deformácie a nedostatky dnešného systému sa nachádzajú v knihe „Redistribučný odvod a odvodový bonus“ v kapitole 1 – Dnešný stav a jeho nedostatky.
1. Zle nastavené odvodové sadzby v sociálnom poistení. Na jednej strane z pohľadu dlhodobej udržateľnosti, na druhej strane z pohľadu hospodárenia jednotlivých fondov.
a) OBaRO je fiskálne neutrálny, takže je dlhodobo udržateľný.
b) pri OBaRO je len jeden odvod (Redistribučný odvod) a nie 13 rôznych (v 8 rôznych fondoch). Tým pádom je hospodárenie jednotlivých fondov (kedy niektoré sú prebytkové, iné stratové) bezpredmetné.
2. Mierne vysoké čisté miery náhrady a METR pre nízkopríjmové skupiny a málo pracovných miest pre nich.
METR nie je vysoké len mierne ale výrazne a to je podstatný problém. OBaRO má METR maximálne 45,1% pre všetky prípady.
3. Ani odvody ani benefity nie sú zdanené v čisto poistných systémoch.
Pri OBaRO je jeden a ten istý základ pre výpočet dane a odvodu. Redistribučný odvod teda daň neznižuje a tým pádom je aj tento bod vyriešený automaticky.
4. Zdravotné odvody v súčasnej forme sú klasickou daňou. Je zbytočné ich nazývať odvody. Buď treba zmeniť formu alebo ich zintegrovať do všeobecných daní.
Je jedno ako sa to „dieťa“ volá, nech sú zdravotné odvody trebárs daňou. Dôležité je, aby štátom vynútené odvody obsahovali len solidaritu. Či „Redistribučný odvod“ bude Redistribučný odvod alebo Redistribučná daň je úplne jedno.
5. Daňou je aj prevažná časť odvodov do rezervného fondu pre dôchodkových sporiteľov.
Platí to isté ako pri bode 4.
6. Komplikovanosť odvodového systému. Veľa rôznych odvodov a vymeriavacích základov. Zvláštne určenie vymeriavacieho základu pre živnostníkov a absencia ročného zúčtovania pri sociálnom poistení.
Veru tak. Systém je komplikovaný a zlý. OBaRO spolu s Rovnou daňou jednoduchším spôsobom definuje finančný vzťah medzi občanom a štátom.
Autor zároveň navrhuje 10 parciálnych opatrení na zlepšenie dnešného systému. V novom systéme OBaRO sú tieto opatrenia už zrealizované ako súčasť či predpoklad OBaRO (opatrenia na str. 16 č. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9) alebo bezpredmetné (opatrenia na str. 16 č. 1, 8, 10).
Nasleduje 9 príloh, z ktorých prvých 8 je prehĺbenie problematiky. Príloha č. 9 je venovaná Odvodovému bonusu a autor v nej vymenoval 6 následkov OBaRO:
1. Budeme mať dva typy daní, jeden bez stropu a druhý so stropom. Podľa nás nedáva zmysel takto rozdeliť dane. Ľudia s vysokým príjmom by zrazu mali degresívne zdanenie.
Áno, budú už len dva typy daní, na rozdiel od dnešných štyroch až deviatich. Podľa autora je dnes daňou, alebo sčasti daňou Rovná daň, zdravotné poistenie, garančné poistenie a rezervný fond. Podľa mňa aj ostatné fondy – starobné poistenie, nemocenské poistenie, invalidné poistenie, poistenie v nezamestnanosti a úrazové poistenie sú prinajmenšom sčasti daňou, lebo neobsahujú 100%-nú zásluhovosť a tým pádom aj určitú solidaritu. 100%-nú zásluhovosť obsahuje napríklad II. pilier alebo stavebné sporenie atď.
Takže namiesto 4 až 9 typov daní, ostanú 2 typy: jedna Rovná daň vo výške 19% pre všetky subjekty, ktoré tvoria hodnoty od prvej koruny a neobmedzene a jeden Redistribučný odvod vo výške 20% pre FO od prvej koruny po strop vymeriavacieho základu.
2. Negatívny dopad by pocítili predovšetkým sociálne prípady, matky s deťmi, ženy na materskej, živnostníci, chorí ľudia, nezamestnaní a ťažko zdravotne postihnutí. Niektorým z nich sa ťažko bude vysvetľovať, že celý život platili odvody a teraz majú smolu a nedostanú podporu v nezamestnanosti alebo materskú.
Samozrejme, negatívny dopad pocítia všetci, ktorí dnes nič nerobia, ale to je len jedna strana mince. Tá druhá je, že pokiaľ niečo robia, štát im bude odoberať už len polovičné odvody. Sám autor požaduje, aby sa znížil METR pri prechode od nepracovania k pracovaniu, napríklad zrušením nezdaniteľného minima pre nepracujúcu manželku.
To, že celý život platili odvody a teraz majú smolu, je demagógia. Buď platili odvody ako poistenie a potom dostanú zo systému len vtedy, dokedy platia poistné, ale nie potom, napríklad úrazové poistenie. Tak isto je to aj súkromnom sektore. Keď mám poistený dom 30 rokov, vypoviem poistku a 2 týždne nato mi zhorí, poisťovňa len mykne plecami, nezaplatí mi ani korunu. Práve títo ľudia majú možnosť sa okamžite po zavedení nového systému pripoistiť. Peniaze na to mať budú, veď odvody budú takmer polovičné.
Alebo sa jedná o odvody s charakterom sporenia a tie budú v plnom rozsahu vykompenzované vyrovnávajúcou platbou, resp. všetky už priznané dôchodky, a síce starobné, sirotské, vdovské a vdovecké a invalidné, budú v plnom rozsahu vyplatené. Konkrétne toto sú tie náklady na vyviazanie sa z medzigeneračnej solidarity.
Takisto dôchodky ešte síce nepriznané, ale už čiastočne našetrené, napríklad keď niekto má 40 rokov, má odrobených 15 rokov, ale do dôchodku ďalších 25. Takýto človek obdrží vo svojich 65 rokoch aj alikvotnú časť, ktorú si našetril v starom systéme.
3. Nie je nám úplne jasné prečo treba ešte zdaniť životné minimum. Ak je to životné minimu, tak ľudia by mali dostať v čistom rovnakú alebo aspoň podobnú sumu.
Aby bol systém OBaRO konzistentný a zároveň nevykazoval príliš vysoké marginálne zdanenie, je nutné, aby Odvodový bonus bol súčasťou príjmu pred platením Rovnej dane a Redistribučného odvodu. Mimochodom, je to tá istá situácia, ako bola do konca roku 2003. Štát pozná životné minimum vo výške 4.580 Sk a zároveň ďalšie životné minimum pre určenie základnej sociálnej dávky vo výške 2.900 Sk, ktorá bola k 1.1.2004 znížená na polovičku. Po zavedení OBaRO dôjde tak vo viacerých sociálnych situáciách k zlepšeniu.
4. Súhlasíme, že zásluhovosť vo verejných financiách by z dlhodobého hľadiska nemala hrať významnú úlohu. Má však dve výhody oproti solidarite. Motivuje ľudí priznávať príjmy a vzdeláva ľudí v tom smere, že treba myslieť aj na budúcnosť. V prípade odvodového bonusu je riziko, že každý bude chcieť mať nízku mzdu a zvyšok „na ruku“. Navyše treba zvážiť aj prípadné politické riziká zmeny systému pri starnúcej populácii. Rozrastajúca armáda dôchodcov (a samozrejme voličov) bude môcť jednoduchým spôsobom zvyšovať odvodový bonus.
Tak čo teraz, súhlasíme, že zásluhovosť by nemala vo verejných financiách hrať rolu alebo hľadáme akési pseudovýhody. Zásluhovosť je vždy iba čiastočná, okrem II. pilieru nie je nikdy úplná, a preto sa ľudia vyhýbajú plateniu odvodov. Keď ich platia, tak len preto, lebo nechcú ísť do väzenia a nie preto, že by to robili dobrovoľne. Je to asi ako keď ma niekto donúti dať mu každý deň sto korún, samozrejme nerobím to dobrovoľne. Keď mi zrazu 40 korún začne veľkoryso vracať, tak tých 100 korún mu dávam rovnako nedobrovoľne, len s tým rozdielom, že teraz mi berie denne len 60 korún.
Ďalší pseudoargument je, že rozrastajúca sa armáda dôchodcov môže ľahko zvýšiť Odvodový bonus. No fajn, tak urýchlene zrušme Rovnú daň, lebo ju môžu zvýšiť z 19% na 49%, aby mohli dostať aspoň to, čo im pán minister Kaník sľúbil.
5. Negatívnym javom môže byť aj presun od fyzických k právnickým osobám v snahe platiť okamžite nižšiu daň a dividendy sa snažiť vyplácať do zahraničia a získať nižšie zdanenie.
Tak toto už nie je ani len pseudoargument, to je len prekrútená skutočnosť. Veď práve dnes to môžu robiť a aj robia. Dnes ušetria celých 48,6 % odvodov. Po zavedení OBaRO budú aj dividendy súčasťou základu pre výpočet odvodov.
6. Ďalším negatívnym následkom môže byť pokles počtu živnostníkov, nakoľko už nebudú rentabilné.
Samozrejme tí, ktorí si otvorili živnosť len preto, aby optimalizovali, čiže znižovali svoju daňovú a odvodovú povinnosť, si túto živnosť zrušia v tom momente, kedy budú konečne všetky formy podnikania voči sebe z pohľadu daní a odvodov neutrálne. A prečo to má byť negatívny následok ???
Príloha končí konštatovaním autora, že v prepočtoch vidí riziko 10-20 mld. Sk v dopadoch na verejné financie. Aj keď sa s týmto číslom nestotožňujem, je to skvelá správa. Len Sociálna poisťovňa odhaduje svoj deficit pre rok 2006 na 25 mld. Sk. A práve tento deficit v OBaRO neexistuje.
